Il prefetto: esperienze sul campo

 

dall'intervento del Dott. Andrea De Martino, Prefetto di Napoli

 

Quello che manca oggi, quello che più incide sul senso di unità, di identità nazionale, è proprio la forte tensione che animava i nostri costituenti, la forte determinazione a crescere, a superare le crisi con senso di solidarietà sociale ed istituzionale in nome di una vera appartenenza alla stessa nazione, in ciò rifuggendo da qualsiasi egoismo capace di fare dell’autonomia soltanto un fatto autoreferenziale.

Partiamo dal ruolo unificante attribuito dall’ordinamento agli Uffici Territoriali del Governo che per la loro attiva e laboriosa presenza in ogni Provincia d’Italia “fanno rete”, valorizzando il quadro a un tempo autonomistico e unitario che caratterizza la nostra Repubblica.

Nel nostro ordinamento autonomia e decentramento sono i due principi che si sviluppano in modo coerente e organico contemporaneamente. E proprio la nostra Costituzione colloca all’art. 5, tra i principi fondamentali della Carta, il principio autonomistico e quello del decentramento amministrativo. È questo, ancora, il binomio fondamentale, il motore nuovo che Giorgio La Pira volle “montare” sull’apparato amministrativo italiano per imprimere una svolta alla vita della nazione, per farla divenire Stato e per far cambiare il sistema che fino a quel momento dall’unificazione aveva animato la vita amministrativa del Paese.

Contrapponendosi all’ordinamento fascista, fortemente accentrato, la Costituzione aveva affermato il principio del pluralismo territoriale, il riconoscimento, cioè, di centri di governo diversi dallo Stato dotati d’autonomia ma pur sempre entro i limiti del mantenimento dell’unità politica e dell’indivisibilità della Repubblica.

La Repubblica promuove le autonomie e nello stesso tempo, nei servizi che dipendono dallo Stato, attua il più ampio decentramento: due principi che devono svilupparsi insieme e convivere secondo un criterio di coesione e regole di stretta collaborazione tra i soggetti chiamati da un lato a governare i Comuni, le Province e le Regioni, dall’altro a dirigere gli uffici periferici e centrali dello Stato.

Forse è questo l’obiettivo per il quale, prima e più di altri, il prefetto d’Italia si batte operando con grande capacità di adattamento, con grande voglia di provvedere alle esigenze della comunità e, di volta in volta, dare effettività alle norme che il Parlamento mette in campo.

D’altronde è veramente molto complessa nel nostro Paese la distribuzione dei poteri pubblici. Anche per chi si accinge a concludere un lungo ciclo di lavoro e di attività, nella pubblica amministrazione, non è sempre facile individuare le singole competenze dei diversi uffici.

E però tutto questo è a garanzia di una vera capacità di espressione democratica e di pluralismo territoriale, sempre che a questa si accompagni l’efficacia dell’azione e la garanzia dei risultati in un paese libero da quel centralismo che, agli inizi dell’attività professionale, io stesso ho conosciuto. Erano gli anni in cui ancora operavano le giunte provinciali amministrative. Queste sedevano nelle prefetture d’Italia e decidevano della legittimità e dell’opportunità degli atti dei Comuni. Si trattava di un organo presieduto dal prefetto che, assistito da funzionari di prefettura, pur garantendo la più ampia neutralità di giudizio, comunque finiva per interferire nella vita degli enti locali. Sono stato anche chiamato, poi, a far parte di altro organo di controllo, quello di derivazione regionale, che ancora per molti anni ha segnato la vita degli enti locali anche se, ovviamente, in un clima di maggior distacco tra il centro e la periferia. Oggi ogni forma di controllo è stata abolita.

La novella costituzionale del 2001, in omaggio al principio della pari dignità costituzionale degli enti che costituiscono la Repubblica, ha cancellato del tutto il sistema dei controlli sugli atti degli enti territoriali. E forse oggi si è giunti a un punto in cui c’è chi chiede che si ritorni a forme di controllo capaci di instradare, rassicurare le amministrazioni meno “attrezzate” – perché non tutti i Comuni sono adeguatamente dotati in fatto di capacità amministrativa – e guidarle verso una gestione corretta e legittima della cosa pubblica.

Orbene il sistema amministrativo cui siamo pervenuti, quello che regola oggi i rapporti tra Stato, Comuni, Province e Regioni era ben chiaro al La Pira costituente ed era già stato da lui prefigurato.

Si evocava, insomma, l’architettura di quello Stato democratico di cui abbiamo testimonianza nell’intervento che Giorgio La Pira svolse dinanzi all’Assemblea costituente nel marzo del ’47. Per dare vita al nuovo edificio, dopo il crollo di quello costruito dall’ordinamento fascista, occorreva che lo stesso poggiasse su due principi fondamentali: quello personalista che riconosce i diritti originari della persona umana e rappresenta il fondamento di ogni Stato democratico e quello pluralista, che garantisce e promuove lo sviluppo territoriale, di ogni forma sociale, dalla comunità familiare a quella ecclesiale, a quella territoriale, a quella nazionale e sovranazionale.

Pluralismo significa proprio insieme di enti, insieme di livelli di governo, insieme di azioni coerenti e solidali tutte rivolte al bene pubblico e tutte indirizzate a un unico risultato: il progresso e la crescita del Paese.

Ci siamo riusciti? Non lo so. Darei un giudizio non del tutto affermativo per tutta una serie di fattori che hanno visto crescere in modo sproporzionato la spinta al pluralismo, la voglia di autonomia, gli interventi normativi volti a ridurre – come pur necessario – l’ambito di intervento dello Stato. Laddove invece le risposte ai problemi delle grandi reti, ai problemi di gestione unitaria, ai problemi concernenti la stessa unità del Paese avrebbero forse richiesto un equilibrio migliore, un più attento dosaggio tra le politiche centraliste e quelle volte all’affermazione del principio pluralista.

Crisi della solidarietà istituzionale

Forse la questione sulla quale si deve riflettere è quella di un crescente depauperamento del senso di solidarietà istituzionale.

Laddove si fermava a dire della costruzione di un nuovo edificio costituzionale e di una nuova società, La Pira, partiva proprio da un sentimento innato di solidarietà tra gli uomini che lega questi fino a farne un corpo sociale, che poi – attraverso questa dimensione – si sviluppa, cresce nelle altre formazioni, quella familiare, di lavoro, religiosa, territoriale, nazionale, internazionale. Insomma attraverso una gamma di dimensioni sociali che comunque si tengono – ciascuna al proprio interno e tutte tra di loro – nella misura in cui riescono ad alimentare ogni forma di solidarietà.

Esempio ne è l’esperienza vissuta in Friuli nel ’76 e ancora quella del terremoto in Irpinia, dove la solidarietà nazionale, fortemente sentita e scattata immediatamente, rappresentò il vero motore dei soccorsi.

Ebbene, io non ritrovo in questo periodo, nella mia esperienza napoletana, lo stesso senso di solidarietà che animò gli interventi di quegli anni. Sicuramente non deve occorrere un terremoto per portare una comunità a esprimere la propria solidarietà. Forse bastano anche criticità e difficoltà di minore entità per muovere gli uni verso gli altri nell’intento di venire a capo di situazioni difficili.

Bene, io tutto questo non lo riscontro nella situazione che sta vivendo la Campania in questo periodo: crescono i Comuni che si battono contro altri Comuni; non mancano sindaci che reagiscono con atti illegittimi che il prefetto deve poi, nell’arco di poche ore, annullare per evitare l’interruzione di pubblici servizi ed il crollo di un sistema già estremamente in crisi.

Manca solidarietà tra le Province campane, che pure rivendicano le stesse tradizioni, la stessa storia, le stesse origini, gli stessi dialetti. Non c’è solidarietà tra Regioni! Forse la Toscana è stata la prima che ha accolto con disponibilità l’ennesimo appello lanciato nella conferenza Stato-Regioni per andare incontro, condividere un momento ulteriore di crisi della Campania.

A ben riflettere è solo sul fronte della solidarietà istituzionale che può veramente risolversi la dialettica tra pluralismo e centralismo; che può ben inquadrarsi il tema dell’unità italiana e le città.

Ma tuttavia non posso che constatare che tale obiettivo è tutt’oggi seriamente insidiato da una estrema diversificazione e stratificazione – già all’interno di ogni amministrazione comunale – del potere pubblico e da una altrettanto complessa distribuzione del potere politico sul territorio, di per sé complesso, anche se a garanzia dell’autonomia, ma comunque complesso e come tale incidente, non sempre positivamente, sulle decisioni che di volta in volta si rende necessario prendere. E ciò nella ordinaria attività di amministrazione della cosa pubblica, ma ancor più in situazioni di crisi, con l’effetto di un perdurante acceso confronto tra punti di vista diversi che si oppongono fino a collidere e a intralciare l’armonico sviluppo della comunità locale come quello delle altre realtà territoriali che la comprendono.

E giustamente, più che nella città, noi ci troviamo a vivere in dei territori, ma in territori fatti di correnti politiche, amministrative che si intrecciano, si contrastano e che a volte si elidono, e solo raramente finiscono per stare insieme verso il risultato atteso.

E questo è un aspetto che non migliora. È un modo di essere dell’amministrazione italiana che sicuramente diventa sempre più insidioso quanto al raggiungimento di risultati ascrivibili a interessi sovra-comunali, per non dire di quelli di livello nazionale. Una frammentazione di scelte, cioè, cui non corrisponde sempre il perseguimento di un interesse unitario specialmente nella realizzazione di opere di interesse nazionale. E a questo si aggiunge un’altra insidia istituzionale già accennata: l’articolata e complessa distribuzione sul territorio della rappresentanza politica con l’effetto che, laddove si riesca anche a individuare una soluzione in via amministrativa a un problema, c’è sempre poi – a livello di Comune e, se non è di Comune, di rapporti inter-comunali, tra Comuni e Province e così in avanti fino al rapporto tra Regioni, tra queste e lo stesso Stato nazionale – il rischio di una frattura della soluzione, di una sua riedizione in nome di altre regole, in nome di altre logiche.

Quali soluzioni?

Sicuramente tre, alle quali il nostro Paese può approdare entro breve: in primo luogo dare corpo alle prescrizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001. In quegli anni guidavo il Dipartimento dell’amministrazione civile al Viminale, e dovetti constatare l’insuccesso di ogni tentativo politico di soluzione del problema dell’individuazione delle funzioni fondamentali e di quello delle città metropolitane, per non dire di altri.

In secondo luogo, completare la riforma della nostra Costituzione, dando spazio a un nuovo ramo del Parlamento che interpreti le esigenze degli enti territoriali, così da potere, quando necessario, compensare quelle tensioni, quelle diversità, quelle carenze solidaristiche e istituzionali che spesso interferiscono negativamente con una logica unitaria.

Pervenire, quanto prima – e questo è il terzo punto – a un coordinamento della finanza locale che è del tutto sfuggita di mano. Purtroppo non mancano situazioni davvero critiche per amministrazioni regionali, provinciali e comunali che devono confrontarsi con servizi essenziali che non vengono erogati anche a chi, per le condizioni di povertà in cui vive, non può permetterseli.

È uno sforzo riformistico che ci interpella, al quale dovremo continuare a dare il nostro apporto. La logica è quella della leale collaborazione con gli enti territoriali. Solo questo: sostenere la crescita degli enti territoriali provando in ogni modo – in un quadro di stretta e leale collaborazione – a star loro accanto e, così, a contribuire a mantenere complessivamente il quadro unitario del nostro Paese. Salvaguardando però – e questo è un bene fondamentale – le diversità, le vocazioni e le grandi storie dei nostri Comuni in Italia.

 

dall'intervento del Dott. Paolo Padoin, Prefetto di Firenze

 

Vorrei  citare un ricordo personale di Giorgio La Pira che, quando ero matricola nel ’65-’66 all’Università di Firenze, è stato mio professore di diritto romano. Il professor Paolo Frezza, ordinario nella stessa facoltà, mi ha insegnato il diritto romano, mentre Giorgio La Pira, nel corso delle non moltissime chiacchierate che ci ha fatto nell’aula di via Laura, ci insegnava a essere cittadini del mondo, ci insegnava a vivere, ci insegnava la prospettiva di un mondo migliore, di un mondo più giusto, di un mondo più uguale. Questo esempio e questi insegnamenti hanno avuto un ruolo fondamentale nella mia professione e nella mia vita.

Le funzioni del prefetto non sono molto conosciute e comprese, tanto è vero che, dopo essere stato prefetto in sette sedi, alla fine mi è venuta l’idea di scrivere un libretto dal titolo significativo: Il prefetto questo sconosciuto. Infatti in molte conferenze o chiacchierate, mi sono accorto che il prefetto viene confuso col pretore, con il questore e con tante altre istituzioni. Ma perché il prefetto è così sconosciuto? Ripartirei dalla famosa invettiva del presidente Einaudi, che affermò che i prefetti dovevano sparire dal quadro istituzionale del nostro Paese, che erano un freno allo sviluppo delle autonomie. Anche in Francia, la “patria dei prefetti”, un eminente professore di diritto costituzionale, Gaston Guèze, all’inizio del secolo scorso, fece esattamente lo stesso discorso di Einaudi. Successivamente lo sviluppo del nostro sistema democratico ha dimostrato che la presenza e la funzione dei prefetti è una garanzia non soltanto del mantenimento della nostra democrazia, ma soprattutto dello sviluppo e della coesione sociale sul territorio.

A chi parla dell’eliminazione e dell’abolizione dei prefetti, ricordo che tanti esponenti politici, incardinati nel nostro Ministero, quando hanno constatato come lavorano i prefetti, come lavorano le forze di polizia e i vigili del fuoco, sono rimasti entusiasti e sono diventati, rinnegando le precedenti opinioni, i migliori sostenitori della nostra organizzazione. I prefetti hanno avuto un ruolo fondamentale per la nostra Unità e per la costituzione del nostro Stato. Sono stati i primi interpreti della sussidiarietà, cogliendo per primi la necessità di adattare le loro funzioni alle esigenze del territorio, prima ancora che questa fosse introdotta a livello costituzionale e prima ancora che questa fosse realizzata nel nostro Paese, perché da sempre il prefetto di Palermo non fa le stesse cose del prefetto di Napoli, il prefetto di Firenze non fa le stesse cose del prefetto di Roma, del prefetto di Milano e del prefetto di Torino.

I prefetti, contrariamente a una concezione antica che ormai è superata dopo la sparizione dei controlli sugli atti e sugli organi dei Comuni, sono stati e saranno i migliori interpreti della difesa delle esigenze degli enti locali in rapporto e nei confronti degli organismi centrali. Il principio di leale collaborazione già in pratica era realizzato a livello delle nostre autonomie in tandem fra sindaci e prefetti. Le Regioni, nate soprattutto come organi di indirizzo politico e legislativo, hanno soprattutto fatto amministrazione attiva perché in tal modo potevano acquisire o conservare voti. Spesso amministratori di Province e Comuni hanno detto a noi prefetti «è meglio rivolgersi a voi perché le Regioni sono più distanti e non ci facilitano nella soluzione rapida dei nostri problemi».  Il ministro per la Funzione Pubblica Bassanini, che aveva iniziato la riforma dello Stato e delle autonomie sposando, con il suo gruppo di professori, una filosofia contraria e limitativa del ruolo dei prefetti, quando ha conosciuto come effettivamente funzionava l’amministrazione si è ricreduto e ha indicato una nuova prospettiva. Ha così creato quella che lui ha definito «la portaerei dello Stato sul territorio», l'ufficio territoriale del Governo, destinato a essere la sede dove gli uffici decentrati dello Stato dovevano espletare le loro funzioni.

Il federalismo fiscale

Quel disegno non si è realizzato perché, come sempre accade, i nostri Ministeri non hanno voluto rinunciare a privilegi, a prerogative e a quel potere concreto di carattere formale che continuano sempre a mantenere. Il federalismo fiscale dovrebbe ridare agli enti locali quei poteri che avevano, quando ancora esistevano le imposte locali e ai Comuni era attribuito il potere di imposizione, la responsabilità di imposizione. I Comuni venivano controllati dai cittadini, che potevano vedere come le tasse da loro pagate venivano utilizzate. Successivamente, mutate le norme, per un lungo periodo è stato troppo facile spendere, con la sicurezza che poi qualcuno avrebbe ripianato a piè di lista. Se si arriverà in futuro alla fissazione dei principi e degli standard che dovranno essere stabiliti in tutto il territorio nazionale per la realizzazione del federalismo fiscale, ci sarà sicuramente chi ci guadagnerà e ci sarà sicuramente chi perderà, rispetto al passato. Dobbiamo evitare di replicare la situazione che si creò quando i decreti Stammati fissarono la spesa storica degli enti locali, permettendo a chi più spendeva di continuare a spendere di più e limitando l’azione di chi meno spendeva ed era più virtuoso, e ha continuato a non poter spendere e a non poter migliorare i propri servizi. È per questo che dobbiamo porre molta attenzione alla realizzazione di questa fase futura. Prima dicevo, scherzando ma non troppo, che in tutte le epoche storiche ai prefetti sono sempre state assegnate le peggiori grane perché sono stati ritenuti non soltanto i soggetti più capaci di risolvere determinate situazioni, ma soprattutto perché la loro imparzialità e la loro indipendenza li rendeva garanti di una corretta attuazione di determinate procedure. Lo ha recentemente ribadito anche il ministro Maroni: in una prospettiva di ampio federalismo, di ampio decentramento, ci vorrà sempre un istituto autonomo, indipendente e responsabile che garantisca la tutela della legalità e la coesione sociale e questo non potrà essere che il prefetto.