Il ruolo dei prefetti

 

 

Il vivace interesse suscitato da questa figura di funzionario amministrativo è testimoniato dalla vastissima produzione storiografica a esso dedicata. Interesse che è venuto invece a scemare con l’entrata in vigore della Costituzione, quasi che la stagione democratica repubblicana, apertasi nel ’47, avesse suggerito alla dottrina di approcciarsi con una certa cautela all’argomento. Del resto, a indiretta conferma di ciò, non sembra irrilevante la circostanza che l’istituto prefettizio non abbia trovato alcuna menzione nella Costituzione.

Perché ciò è avvenuto? Due aspetti sono stati determinanti.

Il primo è legato a quella che si può definire la “vulgata antiprefettizia”, o comunque l’orientamento culturale, ostile al mantenimento dell’istituto, che trovò sostenitori all’indomani della Liberazione e all’interno della Assemblea costituente: per esempio le posizioni di Luigi Einaudi che nel saggio dal titolo più che esplicativo Via il prefetto del 1944 ebbe a scrivere, senza troppi giri di parole, che «Democrazia e prefetto repugnano profondamente l’uno all’altro. Né in Italia, né in Francia, né in Spagna, né in Prussia si ebbe mai e si avrà mai la democrazia, finché esisterà il tipo di Governo accentrato del quale è simbolo il prefetto. Coloro i quali parlano di democrazia e di costituente e di volontà popolare e di autodecisione e non si accorgono del prefetto, non sanno quello che dicono». Altro esempio Arturo Carlo Jemolo che propose l’eliminazione dell’istituto.

Vi è stata dunque, per una parte della cultura, una forte identificazione tra la funzione del prefetto e il modo in cui il regime fascista aveva cercato di piegarlo ai suoi scopi.

Il secondo aspetto è legato alla istituzione delle Regioni a statuto ordinario. È in quel momento che l’istituto prefettizio inizia ad avviarsi verso una progressiva perdita delle attribuzioni che fino ad allora lo avevano caratterizzato: con decorrenza dal 1° aprile 1972, epoca di effettiva entrata in funzione delle Regioni, fu tolto al prefetto il controllo sugli atti dei Comuni e delle Province e affidato a un organo della Regione (peraltro anch’esso oggi abrogato); e a un anno dall’entrata in vigore della Costituzione, cioè nel 1949, era stato modificato il TU della legge comunale e provinciale del 1934 eliminando dalla sua formulazione quelle parti che ne evocavano, anche solo formalmente, profili autoritari (e cioè sostituendo il testo che definiva il prefetto «la più alta autorità» dello Stato nella Provincia con il seguente: «Il prefetto rappresenta il potere esecutivo nella Provincia»).

Eppure nel momento in cui si è andati a incidere sulla sua originaria struttura, eliminando in toto l’attività di controllo sugli atti degli enti locali (passaggio che non è stato indolore), non è comunque mai stato messo in discussione l’istituto prefettizio quale presidio dello Stato sul territorio.

Del resto la storia del prefetto ha accompagnato, con i suoi chiaroscuri, la storia del nostro Paese: esso, più di ogni altro funzionario della amministrazione, ha continuato a evocare, fin dalla sua istituzione, il senso di unitarietà dello Stato, incarnando la figura in cui, anche simbolicamente, si esprime il più significativo potere pubblico a livello locale. Ne è dimostrazione il fatto che negli ultimi anni questa figura non solo non ha perso “smalto”, ma ha anzi riguadagnato un ruolo forte di collegamento con le autonomie locali e, soprattutto, ha acquisito nuove delicatissime funzioni secondo alcune linee di tendenze che anche la Francia, patria d’origine del prefetto, sta conoscendo.

In Italia, la figura del prefetto è stata introdotta durante il dominio napoleonico, con decreto del 6 maggio 1802 e inserita in un sistema di organizzazione dei poteri locali piramidale-gerarchico, analogo a quello francese: il territorio era infatti ripartito anche da noi in dipartimenti, distretti, comuni.

I prefetti erano nominati e trasferiti con decreto reale, su deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata su proposta del ministro dell’Interno. Il Governo poteva assumere tali decisioni con la più ampia discrezionalità, anche perché nessun requisito era prescritto per la nomina. Fino alla fine del XIX secolo alcuni prefetti, specie quelli dei capoluoghi più importanti, erano scelti tra eminenti uomini politici (i cosiddetti prefetti politici), mentre quelli delle sedi minori erano solitamente funzionari provenienti dalla carriera prefettizia (consiglieri di prefettura o sotto-prefetti) ed erano perciò detti prefetti amministrativi o di carriera.

Durante il periodo liberale, come ricordano gli storici, era frequente la nomina a prefetto di personalità politiche di primo piano: Alfonso La Marmora lo fu di Napoli; Luigi Torelli, ministro dell’Agricoltura nel 1864-1865, resse le prefetture di Bergamo, Pisa, Palermo, Venezia; Giuseppe Gadda, ministro dei Lavori Pubblici nel 1869-1873, fu prefetto di Foggia, Perugia, Padova, Roma; il marchese Antonio di Rudinì, ministro dell’Interno nel 1869 e presidente del Consiglio dei Ministri nel 1891-1892 e nel 1896-1898, lo fu a Napoli. Inoltre secondo l’articolo 33 n. 17 dello Statuto Albertino i prefetti, dopo sette anni dalla nomina, potevano essere nominati senatori a vita e poteva accadere che uno di loro continuasse a svolgere le sue funzioni anche dopo la nomina alla Camera alta. L’uso di nominare prefetti politici si ridusse notevolmente a partire dall’inizio del XX secolo.

I prefetti durante i primi anni del regno

La vita e l’opera dei prefetti durante i primi anni del regno d’Italia sono state ampiamente descritte da Ernesto Ragionieri. Egli mise in luce come i 59 in carica al momento della proclamazione del regno d’Italia, avessero un altissimo senso della loro funzione: «rappresentare in un capoluogo di Provincia, grande o piccolo che fosse, il nuovo Stato nazionale era un compito che questi uomini avvertivano quasi come espressione di un ordine civile e politico superiore […] questi funzionari sentivano come grande missione della loro vita la rappresentanza del nuovo Stato nazionale».

I prefetti erano allora un corpo omogeneo, per origine sociale e formazione culturale, che coincideva con la provenienza sociale e con la cultura della classe politica e della ristretta classe dirigente dell’epoca. Furono probabilmente queste caratteristiche, piuttosto che le leggi di indirizzo accentratore, che permisero a quei funzionari di realizzare, in pochi anni, la fusione delle Province degli Stati preunitari in un grande Stato nazionale. Al raggiungimento di quello scopo contribuirono anche i frequenti trasferimenti ai quali i prefetti, e in generale tutti i funzionari statali, erano soggetti, per cui si formò ben presto un’amministrazione nazionale. L’omogeneità sociale dei membri della carriera prefettizia con la classe dirigente dell’epoca e gli spostamenti continui sono stati elementi determinanti nel favorire l’unificazione del Paese. Va aggiunto anche che la prima ed essenziale garanzia contro le forze centrifughe era data dalla scelta del personale. Basti pensare che il 60-70% dei quadri amministrativi superiori era costituito da piemontesi. In secondo luogo la garanzia era data dalla unione permanente del presidente del Consiglio con quella di ministro dell’Interno: infatti, dall’Unità d’Italia fino al 1947, il presidente del Consiglio è stato anche ministro dell’Interno. Questa dualità di funzioni in capo alla stessa persona ha consolidato da un lato la centralità dell’Amministrazione dell’Interno e, dall’altro, ha reso possibile al prefetto l’esercizio di un controllo stringente su tutta l’amministrazione periferica dello Stato. Stiamo parlando di un’epoca in cui solo 4 ministeri avevano una organizzazione periferica sviluppata: interno, finanze, lavori pubblici, agricoltura. Ma solo due organizzazioni periferiche, interno e finanze, avevano una diffusione generale e solo una, l’interno aveva carattere per così dire interministeriale, dato che il prefetto si interessava praticamente di tutto: dai dazi alle imposte, ai calmieri, agli enti locali, ai demani.

Con il Novecento le preoccupazioni unitarie si attenuarono, dato che ormai la nazione italiana e la sua unità erano riconosciute pacificamente anche in sede internazionale. Si invertì la tendenza circa la preminenza della dirigenza politica del nord e anzi avvenne il processo inverso. Mentre al nord i laureati si indirizzarono verso l’industria e le attività economiche, al sud crebbe una piccola borghesia che trova sbocco professionale principalmente nei ministeri. Si tratta di uno dei capitoli più importanti della storia amministrativa italiana, in cui per la prima volta la periferia meno sviluppata acquisì una posizione tale da influenzare il centro. Ed è proprio forse in questa fase, fino agli anni ’20, che iniziò a incrinarsi il sistema prefettizio affermatosi nella fase precedente. Il sindaco divenne elettivo nel 1896 e per la prima volta al governo degli enti locali sedettero correnti politiche diverse da quelle che sedettero al centro. Si cominciano a emanare non leggi uniformi per tutto il territorio nazionale, ma solo, ad esempio, per le aree sottosviluppate del sud.

Durante il Fascismo il ruolo del prefetto – diversamente da ciò che solitamente è dato presumere – registrò un indebolimento e non un rafforzamento. E ciò per vari motivi: a) si confermò il dato del periodo precedente, ovvero il venire meno della preoccupazione unitaria, non essendoci più forze centrifughe da contrastare; b) si affiancarono alle amministrazioni tradizionali gli enti pubblici controllati dal Governo; c) aumentarono gli altri uffici periferici ministeriali controllati dal ministero stesso, cioè da ministeri diversi rispetto all’interno. Questo non andò nel senso del decentramento come potrebbe sembrare, ma al contrario nel senso opposto di un forte accentramento (senza contare che all’aumento degli uffici si accompagnò spesso anche un calo della qualità del lavoro periferico); d) si abbandonò il sistema democratico, si introdusse il partito unico ed elezioni plebiscitarie. Il ruolo del prefetto diminuì, si preferirono quelli di nomina politica o comunque vi fu diffidenza nei loro confronti, e in genere dei funzionari formatisi nel periodo prefascista e la cui fedeltà al regime non fosse riscontrabile con sicurezza; e) si provvedette alla nomina dall’alto del sindaco (podestà) e del presidente di Provincia così che gli enti locali non erano più rappresentativi né autonomi. Ciò rese meno importante il ruolo di controllore e arbitro del prefetto, divenendo questo un impiegato, come un altro, legato al ministero di appartenenza.

Abbiamo detto che la principale funzione affidata all’istituto prefettizio è quella della rappresentanza generale e unitaria del governo sul territorio, in conseguenza della quale si è sempre cercato di trovare forme di raccordo e di collaborazione fra i vari enti. Tale adeguamento ha richiesto una riforma amministrativa dello Stato per cui il legislatore ha riorganizzato gli organi periferici in modo che meglio si potessero raccordare con le Regioni e gli enti locali, e al tempo stesso non venisse meno il principio fondamentale ex articolo 5 Cost.

Con il d.lgs. 300/1999 sono state riordinate le prefetture trasformandole prima in uffici territoriali del Governo (UTG) e poi in prefetture-UTG, ridefinendo competenze e compiti. L’obiettivo era quello di riportare a unità i vari settori periferici della amministrazione dello Stato, di recuperare efficienza ed evitare sprechi di risorse, sul modello francese. Ma la riforma è fallita per la non adozione dei decreti regolamentari per il trasferimento presso l’UTG degli uffici periferici dei ministeri del lavoro e della previdenza sociale, dei trasporti, della sanità e delle comunicazioni. Il testo è stato infatti riformato con il d.lgs. 29 del 2004 che non parla più di accorpamento, ma solo di coordinamento dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e di garanzia della leale collaborazione di detti uffici con gli enti locali: è stata, ad esempio, istituita la conferenza provinciale presieduta dal prefetto e composta dai responsabili delle strutture amministrative periferiche dello Stato; si è dato al prefetto il potere di intervenire emanando direttamente i relativi provvedimenti nei casi di inadempienza nell’esercizio dei servizi pubblici. Ci sembra che il disegno del legislatore abbia ancora contorni incerti, specialmente nel rapporto con gli enti locali, come del resto incerto è il contesto di riferimento della discussa riforma federale dello Stato.

Non serve dunque partire dalla cornice, ancora indefinita, per definire il ruolo del prefetto oggi. Pare più utile, al contrario, partire dal basso e provare a sistematizzare una serie di funzioni che gli sono state progressivamente attribuite.

Competenze e funzioni del prefetto

Se esaminiamo in dettaglio dette attribuzioni, ci si rende conto che la figura del prefetto è tutt’altro che in crisi e possiamo distinguere i suoi poteri in categorie.

Poteri in tema di immigrazione: a) ha competenze in punto di regolarizzazione di colf e badanti; b) sovraintende allo sportello unico per l’immigrazione attivo presso ogni prefettura che agisce per il disbrigo delle pratiche di prima assunzione dei lavoratori stranieri, di ricongiungimento familiare e di conversione del permesso di soggiorno (art. 18 della legge Bossi-Fini, che modifica l’articolo 22 della Turco-Napolitano); c) presiede il consiglio territoriale per l’immigrazione, che è un organismo collegiale con il compito di monitorare, a livello provinciale, la presenza degli stranieri e la capacità del territorio di assorbire i flussi migratori; d) produce soft law: dai vademecum per la ricerca della casa da parte di stranieri, all’informativa sul sistema scolastico in varie lingue ecc.

Poteri in materia elettorale: L’ufficio elettorale della Prefettura-UTG gestisce l’organizzazione delle diverse consultazioni elettorali (politiche, amministrative e referendarie) e coordina l’attività dei Comuni della Provincia. L’ufficio in particolare cura la raccolta degli afflussi alle urne e dei risultati dello spoglio delle schede attraverso una fitta rete di comunicazione con gli uffici elettorali comunali. I dati ricevuti vengono trasmessi a livello informatico al centro raccolta del Ministero dell’Interno.

Competenze in materia di protezione, difesa e sicurezza civile:  Il prefetto concorre, insieme al Dipartimento della protezione civile della presidenza del Consiglio dei ministri, ad assicurare la tutela dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali. Al verificarsi di un evento, più o meno grave, garantisce il tempestivo avvio dei primi soccorsi, adottando i provvedimenti urgenti e assicurando l’impiego delle forze operative per la gestione dell’emergenza, con particolare riguardo ai vigili del fuoco e alle forze dell’ordine.

Poteri in tema di ordine pubblico e sicurezza pubblica: In questo scenario si colloca il ruolo del prefetto a tutela dell’ordine pubblico, dell’armonico sviluppo dei rapporti nel mondo del lavoro, dell’impresa e della scuola, a garanzia del tranquillo svolgimento della vita comunitaria in tutte le sue manifestazioni d’ordine economico, culturale, volontaristico. In sintesi, il compito fondamentale dell’autorità di pubblica sicurezza è di garantire le condizioni di pace sociale, impedendo il concretizzarsi dei fattori che potenzialmente la minacciano, prima ancora che eliminando gli stati di turbativa già in atto. Ciò comporta la necessità per il prefetto di un continuo contatto con tutti i livelli istituzionali e sociali, un’attenzione costante per le emergenti tensioni sociali e potenziali conflitti, che renda possibile attivare, ove necessario, interventi e iniziative idonee a garantire il normale svolgimento della vita di relazione e la libera operatività delle istituzioni. Tra i principali provvedimenti di competenza del prefetto, come autorità provinciale di pubblica sicurezza, si ricordano la attribuzione della qualifica di agente di pubblica sicurezza agli appartenenti alle forze di polizia municipale, il rilascio dei porti d’arma corta per difesa personale, l’autorizzazione a gestire istituti di vigilanza e agenzie investigative e varie autorizzazioni in materia di impiego di esplosivi, la potestà di espulsione degli stranieri e altro.

Monitoraggio del finanziamento all’economia tramite il sistema bancario: L’articolo 12 del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, convertito con L. 28 gennaio 2009, n. 2 al co. 6 ha stabilito che il ministro dell’Economia e delle Finanze riferisca periodicamente al Parlamento in merito alle condizioni del finanziamento all’economia. Il monitoraggio dell’andamento del credito a famiglie e imprese è attuato con l’istituzione di specifici osservatori regionali presso le prefetture dei capoluoghi di Regione e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Vi sono poi competenze in tema di circolazione stradale, patenti, depenalizzazione, anagrafe e stato civile, sanzioni amministrative alle persone che sono state trovate in possesso di sostanze stupefacenti per uso personale, in tema di antiriciclaggio e altro ancora.

Come è evidente, stiamo assistendo, analogamente a ciò che accade in Francia, a un processo di accrescimento progressivo di competenze attribuite ai prefetti. In quell’ordinamento infatti – oltre ai tradizionali poteri in tema di ordine pubblico e sicurezza delle persone e dei beni, di protezione civile in caso di catastrofi naturali o tecnologici, di garante del corretto svolgimento delle elezioni politiche e amministrative – al prefetto è stata affidata l’attuazione delle politiche nazionali a livello regionale in punto di sviluppo del territorio, di sviluppo economico e di sviluppo dell’ambiente naturale. Non solo: gestisce e ripartisce le sovvenzioni dello Stato e i fondi comunitari a livello locale.

È noto infatti che le istituzioni comunitarie, nel quadro delle politiche strutturali di aiuto ai territori meno sviluppati, considerano le collettività territoriali come interlocutrici privilegiate.

Quanto al nostro ordinamento, pare di potere concludere, da un lato, che in un’ottica di riforma dell’assetto dello Stato, non si può mettere in discussione il ruolo del prefetto la cui sopravvivenza proprio in uno Stato federale, trova la sua ragion d’essere, oggi più di ieri, in una funzione di rappresentanza generale del Governo e di elemento di unità e di coordinamento. Quindi il mutamento del rapporto tra centro e periferia dovrà progressivamente configurare i prefetti e le prefetture come organi di servizio a favore dell’intero sistema plurale.

Dall’altro lato, l’immagine che si va delineando è quella di un prefetto al servizio della cittadinanza sociale e di promotore e garante di una legalità non solo formale, facendolo così diventare strumento generale di garanzia dei diritti fondamentali del cittadino.

Forse il problema è l’opposto: ovvero l’eccessiva frammentazione delle competenze, sempre più settoriali, che rende gravosa l’operatività quotidiana dell’istituzione col rischio di indebolirne la figura e, in ultima analisi, l’identità.

 

                                                                 Ginevra CERRINA FERONI